电子保函是保证人使用CA数字证书对数据电文进行电子签名，通过计算机网络向受益人开立具有法律效力的保证担保电子信用凭证。第三方电子保函平台即由第三方市场主体搭建的电子保函服务平台，其与公共资源交易平台对接，能够实现电子投标保函的在线办理、在线提交、在线核验、在线理赔等功能。

针对公共资源交易领域存在缴纳保证金投入总量大、回收周期长、沉淀过多等问题，中央相继出台《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）、国家发展改革委办公厅《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经纪平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号）等文件，鼓励公共资源交易领域引入电子投标保函服务。

历经“电子投标保函替代纸质投标保函”“开发电子保函模块提供保函服务”“引入第三方电子保函平台规范保函应用”等阶段后，目前国内已有多个省份推行并上线了电子保函服务平台。截至2021年4月底，工保科技开发的电子保函平台已在全国100多个城市上线。

在公共资源交易平台与第三方电子保函平台深度融合的过程中，电子保函平台不仅在解决企业资金短缺难题、节约企业交易成本和时间成本、提高公共资源交易效率等方面发挥作用，也积极为公共资源交易空间治理保驾护航、为公共资源交易市场发展创新赋能。

公共资源交易面临的治理挑战

公共资源交易是指涉及公共利益、公众安全的具有公有性、公益性的资源交易活动。由于交易金额大、来源公共性，公共资源交易一般竞争激烈，其招投标环节也一直是腐败问题的多发地。其中，投标人之间的平行串标（也称为“围标”）以及投标人与招标人、代理机构、评标专家之间的垂直串标，都威胁着公共资源交易的顺利开展，影响公共资源的优化配置。

而由于串标手段较为隐蔽，加之调查取证困难，因而准确、及时地鉴别围标串标较为困难。对此，公共资源交易中心一方面把各项公共资源逐步纳入到统一的平台上，实现“平台之外无交易”；另一方面积极利用信息网络推进交易电子化，实现全流程透明化管理。

在可交易公共资源的公开交易过程中，公共资源交易中心通常需履行三项职能：交易组织者、交易管理者与交易监督者。而在一些公共资源交易活动中，行政监督管理部门既是招标实施者，又是政策制定者，还是监督管理者，交易职能和监督职能未清晰分离。

如在工程建设项目招标过程中，项目法人和主管部门、监督部门同属一处的现象便不在少数。其中在投标担保环节，公共资源交易中心既负责投标保证金的代收代退、保管和保密等工作，又是工程建设项目招标活动的组织者、管理者与监督者，在遇到诸如保证金扣除等情况时存在暗箱操作的可能，体内循环的职能交叉管理模式甚至可能成为滋生腐败行为的土壤。

公共资源交易是涵盖工程建设项目招标投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等在内的资源交易活动，公共资源交易平台也是整合分散设立的工程建设项目招投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场而来。

依据《公共资源交易平台管理暂行办法》（国家发改委等2016年第39号令），设区的市级以上地方人民政府发展改革部门或政府指定的部门会同有关部门负责本行政区域的公共资源交易平台指导和协调等相关工作；各级招标投标、财政、国土资源、国有资产等行政监督管理部门按照规定的职责分工，负责公共资源交易活动的监督管理。这一“综合协调+行业监管”部署有利于行政监督管理部门履行监督管理职责，却导致了职责分散、监管分散的“九龙治水”现象，也为公共资源交易的综合监管设置了壁垒。整体而言，多头监管与监管缺失并存的问题较为突出。

第三方电子保函平台

在公共资源交易治理中的应用

在公共资源交易中，串标行为往往有迹可循，如：潜在投标人通过了资格审查且已购买招标文件，甚至递交了投标保证金，但无正当理由不参加投标；不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出。通过在交易平台环节将保函申请直接与招投标项目关联，第三方电子保函平台作为线索痕迹追溯途径，能够有效解决串标取证难的问题。

借助信息技术，第三方电子保函平台还有助于串标可疑性分析的开展：以工保科技的电子保函平台为例，通过使用数据实时同步和数据处理技术获取业务特征数据，而后采用图计算技术对企业投、中标信息进行关系建模，并基于Apriori、Louvain等算法构建社区模型，平台可以对嫌疑企业排查定位，为串标稽查提供支持。

第三方电子保函平台采用的企业基本户支付方式，也可以增加围标串标的难度：投标人为电子保函缴费时，第三方电子保函平台基于缴费帐号信息，同时根据公共资源交易平台提供的投标人备案基本户信息进行在线自动对比，能够从源头杜绝非法投标。

另外通过区块链技术将电子保函上链，可以完整、不可篡改地记录价值转移（交易）的全过程，形成不依赖中心组织和现有规则的数据信任关系，便于公共资源交易中心加强对权力公开透明运行工作的监督，强化围标串标治理。

《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）提出：加强公共资源交易平台电子系统建设，明确交易、服务、监管等各子系统的功能定位。在投标担保环节，第三方电子保函平台也是公共资源交易平台电子系统建设、推进公共资源交易管理职能相互分离的重要一环。

首先通过在交易环节将保函申请、使用、监督与招投标项目关联，第三方电子保函平台可承担投标担保的服务与监管工作。如在《关于推行公共资源交易电子保函的通知中》（益公管办〔2020〕3号），益阳市公共资源交易中心便明确由保险保证保函平台、银行保函平台、担保保函平台等第三方平台负责电子保函平台的日常运行、协调担保责任的落实。

其次围绕公共资源交易中心交易服务和行政监管的职能定位，第三方电子保函平台可实现以电子保函的形式递交投标保证金，支撑主管部门提供公共资源交易服务；亦可充分发挥信息技术的作用与优势，对电子保函交易活动进行动态监测，辅助监管部门开展进场交易活动情况统计与分析、交易场所内违法违纪问题揭露与查处。

在此基础上，公共资源交易中心可按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，逐步推行公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离的监管体制和运行机制。

正如《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）所强调，应深化公共资源交易管理体制改革，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，探索推进公共资源交易综合监管。

第三方电子保函平台能够对接建设工程电子交易系统、政府采购电子交易系统等电子交易系统，全方位嵌入公共资源交易电子服务平台，有助于公共资源交易中心在投标担保环节解决交易规则和交易流程不统一的问题。这有利于在行业监管的基础之上加强权力制衡机制，从而构建综合监管与行业监管相结合的新模式。

与此同时，第三方电子保函平台运用大数据、云计算、动态监测等先进信息技术，能够多维提炼数据、分析电子保函交易特征，并通过数据统汇，方便监管部门依痕查处相关违规案件，逐步实现“互联网+监管”。

因此通过将第三方电子保函平台嵌入公共资源交易平台，可以将电子保函交易信息纳入监管辅助范畴，一方面推动公共资源交易监管向精准化、智能化迈进，另一方面实现公共资源交易从现场检查、静态监管、行业监管到随机抽查、动态监督和部门协同的转变。

第三方电子保函平台赋能公共资源交易治理

2015年7月31日的国务院常务会议强调，“我们整合建立公共资源交易平台，主要靠电子信息整合”。

在网络传输基础上，第三方电子保函平台能够快速、高效收集数据源以对投保数量、保费金额以及减负金额等数据进行实时统计，并通过数据看板多维度展示电子保函的使用情况。实时的数据收集也使得第三方电子保函平台能够及时响应数据分析需求，满足不同场景对于电子保函交易数据的要求。如通过建立保单数据分析、投保信息共享、问题线索移交机制，第三方电子保函系统能够及时将问题线索和数据信息移交至监管和纪检部门，协力治理围标串标、流标废标率过高等问题。

而通过第三方电子保函平台与公共资源交易平台的信息资源共享、数据交互分析，结合各级公共资源交易平台的纵向全面贯通、横向互联互通，公共资源交易中心可实现交易数据融合共享，完善“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，为宏观经济决策、优化营商环境、规范交易市场提供参考和支撑。

第三方电子保函平台的应用还有助于维护信息数据安全：通过在投标保函环节减少人工参与，能够有效保障数据的可靠性和真实性。如广州市公共资源交易平台开发了基于区块链技术的电子保函申请工具“易链保”，可借助区块链加密算法方篡改技术，确保交易数据可溯源、不可篡改、不会泄密。

电子保函依托项目信息和企业信用办理，是无资金冻结、无实物抵押的纯信用电子保函。其以信用办理代替资金质押和资产抵押，也使得第三方电子保函平台成为公共资源交易信用治理的新工具。

在信用采集环节，第三方电子保函平台通过收集企业的资格信誉、履约记录等信息，能够建立保函信用数据库，助力归集市场主体参与公共资源交易活动的信用信息；通过提供保函真伪核查服务，也有助于监管部门拓宽信用评价维度，在此基础上强化信用监管。

在信用应用环节，第三方电子保函平台通过为信用状况良好的企业提供更简便的电子保函获取程序，有助于传递“信用越好，担保越易”的守信激励信息；通过将严重失信企业纳入交易主体“黑名单”管理，也有助于构建“一处失信、处处受制”的公共资源交易环境。

不难发现，第三方电子保函平台通过建立信用与保函挂钩机制，将助力公共资源交易中心把信用体系“建”起来、将信用“管”起来、让信用“用”起来、使信用“实”起来。

2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》（国令第722号）首次提出：推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金。第三方电子保函平台帮助企业以金融机构保函代替现金缴纳投标保证金（费用仅为保证金的0.5%-0.8%），首先能够减轻其现金占用压力，节约公共资源交易成本。

其次将“线下跑腿”变为“线上流转”，第三方电子保函平台亦使公共资源交易主体更加省时、省力、省心。尤其在新冠肺炎疫情期间，第三方电子保函平台将企业办理投标保函业务由“多跑腿”变为“零跑腿”，还有力推动了“不见面”交易，实现公共资源交易服务“不打烊”。

因此以电子保函“小支点”，第三方电子保函平台能够撬动营商环境“大变革”：其应用不仅为市场主体降低了交易门槛、压缩了交易环节、减少了交易费用，有效降低企业制度性交易成本；而且营造出了更加便捷、智慧的营商环境，激发市场主体活力。

结语

公共资源交易作为连接市场和政府的重要桥梁，其服务质量直接影响市场主体获得感和市场活力，其治理创新也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

针对当前公共资源交易治理面临的围标串标、职能交叉、监管分散等挑战，第三方电子保函平台能够有效助力串标治理、职能分离与综合监管，提高公共资源交易效率和透明度，充分发挥市场在公共资源配置中的决定性作用。

此外，第三方电子保函平台的应用还能够辅助数据融合、赋能信用治理、优化营商环境，助力公共资源交易中心提升服务质量、规范交易行为、提高监管质效，促进公共资源交易市场健康有序发展。

未来，第三方电子保函平台还需继续探索更多便民利企的新技术、新手段、新服务，最大限度地为公共资源交易主体提供便利和减负，亦为公共资源交易平台深化改革、创新机制、优化服务、强化监管作出更多贡献。