自2020年3月1日住建部、发改委联合印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》正式实施以来，全国多地出台相关细则推动工程总承包模式的市场发展，进一步规范指导工程总承包模式的实践应用。

可以看到，近年来工程总承包模式在国内建设管理领域的应用推广处于高速发展时期，但需要客观认识到的是，从国际工程建设管理视角来看，国内工程总承包模式的发展无论在发展时间还是发展程度上都尚不成熟，在试点应用过程中仍然面临多方面的发展问题，亟待进一步的规范管理。

一、工程总承包实践困境

2016年是国内工程总承包模式快速应用发展的一年，国家相继发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》、《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》等多份重要文件，大力推行工程总承包模式；各地方也纷纷出台试点文件，在投资项目中积极采用工程总承包管理模式。

目前，从各地工程总承包模式的试点实践来看，国内工程总承包模式在发包方市场接受、承包商资质能力、项目投资控制风险、承包商责任风险等方面仍存在一些问题。

从市场层面来看，大多数业主方受传统发包管理模式影响较深，习惯于掌控项目管理的各项权力，在项目建设管理过程中占据主要的控制、支配地位，难以接受工程总承包管理模式下骤然的“权力失控”，如无法随意左右设计变更、介入材料采购等问题。

同时，业主对于承包方的诚信、履约能力信任度有限，如担忧承包商将工程层层转包，工程费用剥削后影响工程质量安全；再如承包商是否确实具备工程总承包需要的综合统筹管理能力，是否具备足够的财务赔偿能力等。因此，工程总承包模式在市场推广应用过程中面临一定的业主市场接受阻力。

工程总承包模式，是实现设计（勘察）、采购、施工、试运行等各环节阶段深度融合的工程项目实施组织结构方式。这客观上要求工程总承包的承包商主体能够同时胜任设计、施工、采购等环节的管理任务，具备综合的项目管理能力。

目前，国内不乏拥有设计和施工双重资质的建筑企业，但实践中多数双资质企业仍对设计服务内容进行了再发包。以设计单位为主导工程总承包企业，由于缺乏施工管理、招标采购、造价合约管理等实践经验，大多也选择对施工进行再发包。

工程总承包项目的发包阶段通常为初步设计阶段，这一阶段由于设计深度不够，前期不确定因素较多，容易出现漏项、深度不够而导致后续变更较多问题，项目投资控制风险较大。同时，国内工程建设领域长期受低价中标影响，承包商的主要盈利途径之一即是前期低价中标，后期通过工程变更索赔获益，这种盈利模式也影响着工程总承包项目的实施效果，增加着工程总承包项目的投资控制风险。

由于工程总承包模式发展时间较晚，实践应用尚不成熟，业主方为规避项目管理风险，往往设置较为严苛的合同条款转移自身风险。如采用单一的“固定总价合同”将风险全部或者绝大部分转移至工程总承包单位；再如设置高额的合同赔偿额度。同时，业主方明示或暗示承包商垫资、带资，或拖延工程款发放，也会为工程总承包单位带来较高的项目风险。

二、进一步政策引导，突破实践困境

针对国内工程总承包模式试点实践过程中出现的各类问题，中央相继出台实施《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》、《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），进一步加强规范工程总承包管理。

如上文所述，实践中国内工程总承包单位在普遍缺乏施工管理、设计管理、招标采购、造价合约管理等综合项目管理能力，因此，大多数工程总承包单位往往对设计部分或施工部分进行再发包。

从工程总承包的长远发展来看，工程总承包单位应该同时具有施工管理、设计管理、招标采购等综合项目管理能力，但基于目前国内工程总承包发展现状，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》中提出：工程总承包单位仅具有相应设计资质的，应当将工程总承包项目中的全部施工业务分包给具有相应施工资质的单位，不得将主体部分的设计分包给其他单位；工程总承包单位仅具有相应施工资质的，应当将工程总承包项目中的全部设计业务分包给具有相应设计资质的单位，不得将工程主体结构的施工分包给其他单位。

即允许工程总承包单位对自身不具备的资质管理任务进行再发包。正式稿《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》虽然并未如征求意见稿中明确指出工程总承包单位可以对项目进行再发包，但也没有提出限制性规定。依据“法不禁止即可为”原则，文件并不禁止总承包单位将设计或施工部分进行整体或部分再发包。

值得注意的是，《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》对工程总承包单位的资质要求为“工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（仅具有建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质”，即单资质要求。而《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》正式稿则提出“工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体”即双资质要求。

从这一不同对比来看，文件允许工程总承包单位对不具备相应资质能力部分的管理任务进行分包，但却用“双资质”的资质等级，对未来工程总承包单位综合业务管理能力提出要求。换言之，对设计或施工任务进行分包，或采用联合体模式，仅为适应目前市场发展现状的过渡措施，工程总承包单位的长远发展目标必然是具备设计、施工等综合业务管理能力的建筑企业。

针对试点实践中，工程总承包管理模式存在的前期设计深度不够、不确定因素较多，导致后续变更较多引发的投资控制风险问题，2021年1月1日正式实施的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）新增《发包人要求》、《项目清单》等内容，进一步提高工程总承包合同内容的精准度，减少工程履约期间争议，有效控制投资风险。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第二十六条提出：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。同时，《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）新增“责任限制”与“支付合同价款”内容。

承包人对发包人的赔偿责任不应超过专用合同条件约定的赔偿最高限额。若专用合同条件未约定，则承包人对发包人的赔偿责任不应超过签约合同价。但对于因欺诈、犯罪、故意、重大过失、人身伤害等不正当行为造成的损失，赔偿的责任限度不受上述最高限额的限制。

发包人应当制定资金安排计划，除专用合同条件另有约定外，如发包人拟对资金安排做任何重要变更，应将变更的详细情况通知承包人。如发生承包人收到价格大于签约合同价10%的变更指示或累计变更的总价超过签约合同价30%；或承包人未能依据“合同价格与支付”收到付款，或承包人得知发包人的资金安排发生重要变更但并未收到发包人上述重要变更通知的情况，则承包人可随时要求发包人在28天内补充提供能够按照合同约定支付合同价款的相应资金来源证明。

 

工程总承包模式在国内尚处于初步发展阶段，在各地试点实践中存在如承包商企业资质能力不够全面、项目投资控制风险、承包商项目管理与财务风险等发展问题。针对这些实践困境，国家研究制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》、《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》、《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）等重要文件，进一步加强规范工程总承包管理，推动工程总承包模式更有效的市场实践应用。