2017年国务院首次于《关于促进建筑业持续健康发展的意见》中围绕“严格落实工程质量责任”提出“强化建设单位的首要责任”以来，住建部先后出台《工程质量安全提升行动方案》、《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》等文件，以推动建设单位对工程质量负首要责任。

发展至今，现行法律法规虽然对建设单位的首要质量责任做了一些规定，但尚未形成统一规定。因此针对此前建设单位首要责任边界未厘清、制度难落实的情况，住建部印发《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》（下简称“《通知》”），首次明确了建设单位工程质量首要责任内涵，初步廓清了责任落实重点与质量管理方向。

一、明确建设单位首要责任

在第二部分，《通知》将建设单位首要责任归纳为严格执行法定程序和发包制度、保证合理工期和造价、全面履行质量管理职责这三个主要方面。

在严格执行法定程序和发包制度方面，《通知》提出三点：第一点要求建设单位严格履行基本建设程序；第二点对工程发包进行了补充规定；第三点则对应着《建设工程质量管理条例》第九条，即按规定提供原始材料。在第二点中，《通知》强调预拌混凝土等专业分包工程应纳入工程施工总承包招标范围，禁止建设单位直接发包；还丰富了《建筑法》第二十五条，禁止建设单位干涉工程承包单位采购装配式建筑构配件、建筑材料和设备，对此《通知》也要求建设单位加强采购质量管理、承担相应的质量责任。

在保证合理工期和造价方面，《通知》提出两点：一是保证合理工期和造价，二是推行施工过程结算。前者在科学合理确定工程建设工期和造价的基础上，明确了给予工期补偿和调整合同价款的情况；还要求建设单位落实优质优价，鼓励和支持工程相关参建单位创建品质示范工程，如此前福建省《关于进一步落实我省房屋建筑和市政基础设施工程“优质优价”政策的通知》将创优工程奖励增加费列入项目竣工结算，便旨在为参建单位创造质价相符的市场环境。后者则首次提出“分部工程验收通过时原则上应同步完成工程款结算，不得以设计变更、工程洽商等理由变相拖延结算”。

在全面履行质量管理职责方面，《通知》系统阐述了建设单位在工程建设全过程的质量管理责任：其一是健全工程项目质量管理体系，其二是严格质量检测管理，其三是严格工程竣工验收。在第二点中，《通知》还吸收了地方实践经验，首次明确：非建设单位委托的检测机构出具的检测报告不得作为工程质量验收依据。

二、压实建设单位首要责任

在明确建设单位工程质量首要责任内涵要求的基础上，《通知》从监督管理和市场力量两个维度推动建设单位落实工程质量首要责任。

为加强对建设单位落实首要责任的监督管理，《通知》一方面要求各地健全建设单位落实首要责任监管机制，建立日常巡查和差别化监管制度；另一方面从信用管理和责任追究入手，加大对担责建设单位的政策支持和失责建设单位的联合惩戒力度。

《通知》还充分借助市场力量，不仅在推行施工过程结算中要求建设单位向施工单位提供工程款支付担保、在健全工程项目质量管理体系中明确不具备条件的建设单位可聘用专业机构或人员，还在严格履行质量保修责任中强调：房地产开发企业未投保工程质量保险的，在申请住宅工程竣工验收备案时应提供保修责任承接说明材料。无论是应用工程款支付担保、工程质量保险，还是聘用专业机构和人员，《通知》都着力引导建设单位借助第三方力量落实工程质量首要责任。

另外，围绕关乎人民群众基本住房需求的住宅工程，《通知》还从三个方面加强建设单位首要责任落实，包括强化住宅质量保修责任履行、推行住宅工程质量信息公开以及加强工程质量与房屋预售联动管理。

三、激发建设单位担责动力

除了由外而内压实建设单位首要责任外，《通知》还着力激发建设单位关心质量、追求质量、创造质量的内生动力，引导建设单位主动落实自身责任。

一方面，《通知》要求加强建设单位质量信用信息归集，并与工程建设项目审批管理系统等实现数据共享和交换，这既便于实行施工许可告知承诺制、资质审批告知承诺制，为建设单位优化营商环境；亦便于运用守信激励手段，为建设单位亮起市场“绿灯”。

另一方面，《通知》还明确：对因工程质量给工程所有权人、使用人或第三方造成的损失，建设单位依法承担赔偿责任，有其他责任人的，可以向其他责任人追偿。这在《侵权责任法》“建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任”的基础上更进一步，也将推动建设单位履行质量监管责任，通过加强分包管理、施工管理、资料管理和验收管理等，确保追偿权顺利实现。

在《通知》之外，上海市住建委也于9月22日发布《上海市建设工程建设单位首要质量责任管理规定》，对地方建设单位提出了明确项目公司责任承续问题、积极推进住宅工程质量潜在缺陷保险、对建设单位项目负责人工程质量违法违规行为实施记分管理等要求。各地也应根据《通知》要求，因地制宜制定具体办法，多措并举落实建设单位工程质量首要责任。